改革开放以来，我国旅游业的增长速度远远高于同期GDP和同期第三产业，2006年达GDP的4.27%，已接近占GDP的5%，这一国际通行的支柱产业标准。有学者提出，在我国旅游业现有的增长中，有很大一部分是由丰富的旅游资源赋存和强劲的旅游需求驱动的，而旅游业本身发展模式粗放、产业体系粗糙、产品质量不高等一系列深层结构问题并未改观，不利于我国旅游业的长期增长。如何规避发展陷阱，最大限度地建设和发挥旅游业的支柱产业作用，如何抓住因旅游消费大众化而产生的战略机遇期，保持和进一步提升发展速度我们认为，以下六个问题是需要认真研究并加以解决的。

一、景区的组织类型设计与企业改制

现阶段，我国旅游业发展中一个最重要的问题是，景区的组织类型究竟应该如何设计。我们认为，我国景区应该设计为有限责任公司和经营性非营利企业两大类。除少数国家机构，如人民大会堂的参观部门可以继续保持非企业性质外，其他景区均应改制为公司制企业。其中，重要的文博单位、风景名胜区、自然和文化遗产部门应该将旅游经营权与资源管理权分离，成立独立的经营性非营利企业经营旅游业。这些经营性非营利企业的利润必须建立制度，严格管理，全部用于资源的保护。其他景区则应设计为有限责任公司，有条件的成立股份有限公司。

我国景区的企业改制应该是渐进式的，应该在各方面条件逐步具备的情况下轻推渐进，不排除在改制过程中采用各种过渡形态。这一切取决于旅游资源产权制度和旅游资源资产化核算技术等的发展进程而定。但无论如何，景区的治理结构、运营模式和运营机制将会随着企业改制而发生根本性的变革，并对我国旅游业的整体发展产生积极的推动效应。

需要注意的是，景区企业改制过程中，要防止前一段时间景区企业热衷于上市圈钱而忽视业务整合，热衷于业务扩张而忽视治理结构建设，热衷于门票涨价而忽视获利模式升级等不良倾向。与此同时，还要积极改革多头管理的景区政府管理模式，打破行政壁垒，为景区企业改制创造良好的市场条件。

二、旅游集团的组建及其结构安排

组建旅游集团是现阶段国有旅游企业整合的最佳办法。但旅游集团的组建应该建立在加盟企业公司化、加盟方法市场化的基础之上。组建集团的动力机制应该来源于市场，政府的行政干预必须以形成竞争优势为指针。只有这样，国有旅游企业的各项优势才可能得到有效的整合。

从我国国有旅游企业现状及其所处的制度背景出发，我国旅游集团应该走范围经济和规模经济、纵向整合和横向整合并举的发展道路。在总部层面，集团应该横跨旅游业的各个领域，在治理结构、财务管理、品牌建设、产品设计、市场营销、人力资源和客源配置等方面打造统一的平台，通过范围渗透和纵向整合，实现各业务部门的优势互补和功能耦合，降低交易成本，提高资产效益。在子公司层面，各子公司应该将业务专注于某一专业领域，突出专业优势，形成自身的核心竞争力，通过规模拓展和横向整合，降低生产成本，获取最大化的市场份额。

需要注意的是，我国现有的旅游集团大体是由地方政府在地方行政区域范围内组建的。由于旅游经济区与行政区并不一定重合，以行政区为限组建旅游集团并不符合旅游经济的内在规律，打破旅游集团组建上的行政壁垒势在必行。

三、“软实力”产业与企业功能创新

20世纪90年代初，美国哈佛大学肯尼迪政府学院院长约瑟夫·S·奈教授最早提出了“软实力”的概念。奈教授认为，国家实力有多种表现形式，“软实力”是其中一种，指国家通过自己的吸引力来实现国家目标的能力。旅游业具有“怀徕远人”的功能，本身即构成一种衡量“软实力”的指标。更重要的是，打造民族国家的历史、人文与地理吸引力是旅游业自身发展的内在需求。旅游业对国家“软实力”的建设具有自发性，是重要的“软实力”产业。

综观国外旅游业近年来的实践，比如日本的“观光立国”，我们清楚地看到，至少在主题策划、产品组织、文化营销、政策建议这四个领域，最重要的创新主体都是旅游企业。我国旅游业的情况则不尽理想，在这四个领域中，旅游企业均没有起到创新主体的作用，而仅仅是创新活动的一个环节而已。例如，我国旅游的“红色”主题和“和谐”主题主要是由宣传部门提出的，而产品组织和文化营销则主要依靠政府旅游行政主管部门的协调。这种情况任其发展下去，对我国旅游业的长期国际竞争是非常不利的。

作为国家“软实力”的重要生产者，旅游业的文化创新能力与其产业结构的创新设计密切相关。我国旅游业产业结构中，业务功能分工不发育，企业过于原子化，各企业自己包办生产过程的所有中间环节，效率低下，因而缺乏创新能力。应该按业务功能的层次分工重新设计旅游业产业结构，现阶段的重点是，创建由非营利性的旅游研究单位，专业的旅游策划、融资、营销公司和专门的旅游企业管理咨询公司等构成的“服务于旅游企业”的旅游企业。形成宏观与微观、务虚与务实、理念与操作、长期与短期相结合的层级性和差异性的产业分工结构。

四、产业链与价值链的拓展

旅游业“无边界产业”的产业性质，已为业界所普遍接受。现代旅游企业可以围绕资源、市场和品牌拓展产业链和价值链，利用多种方式进行增值活动，从而获得丰厚的利润回报。具体来说，一是利用跨行业的互动开发，如建立影视基地、开发旅游出版物、建设旅游网站等，对同一资源内容进行不同商业形式的包装转化，将资源最大限度地推向市场。二是为旅游者设计更为丰富的购买选择，如食宿交通、旅游商品、体验项目等，充分激发旅游者的购买潜力。三是利用企业的品牌与技术开发诸如会务接待、活动策划等非旅游业务，占领广泛的业务市场。

当前，外国跨国旅游企业正不遗余力的要将我国旅游业纳入全球性的旅游产业链与价值链之中。这对我国旅游企业既是挑战又是机遇。我们不但要在国内有效拓展产业链和价值链，还要积极主动地打入国际旅游市场，尽快建立自己的跨国旅游企业，在全球范围内拓展产业链和价值链。

需要强调的是，电子商务系统对于现代旅游产业链和价值链的拓展至关重要。只有建立了有效的电子商务系统，旅游企业才可能对分散进行的旅游产品生产进行实时管理。电子商务系统是旅游企业从传统管理方式跃升到现代企业管理的技术前提，我国旅游企业应当尽快建立和推广电子商务。

五、区域内的联合与分工以及改善产业生态

从外部环境看，制约我国旅游业进一步发展的两大因素是地区行政壁垒的存在和产业生态的恶化。有效解决这两个问题，对我国旅游业的下一步发展至为重要。

旅游业的发展内在的需要加强旅游企业间的联合，打破行政壁垒，逐步形成旅游经济区域内合理的产业分工。这种区域性的联合是与收益递增相联系的，是一种基于比较优势的专业化分工。随着无障碍旅游的推广、旅游企业改制和旅游集团的组建，这种区域内的产业联合和分工成为可能。以长江三角洲为例，随着长三角经济一体化进程的加快，这一地区正发展为我国最庞大、最成熟、最稳定的旅游消费市场和旅游接待市场之一。相应的，该地区的政府部门、旅游企业正积极主动地撤除行政壁垒，推进区域内各旅游企业的分工、联合和融合。这一演进符合旅游经济发展的内在规律，必将为这一地区的旅游企业提供巨大的发展空间。

近年来，我国各类旅游企业如雨后春笋般建立起来。但与之相适应的市场秩序和规则却没有得到很好的建设。旅游企业超范围经营普遍、零负团费横行、企业诚信缺失、员工劳动保障恶化、门票涨价失控，严重威胁着旅游业的可持续发展。随着竞争的加剧，这种情况还可能进一步恶化，进而引发产业生态系统的崩溃。因此，产业生态治理应该成为今后几年旅游业的核心工作，当然，产业生态的根本改善最终还是要依靠旅游经济区域内旅游企业联合与分工所形成的合作行动的行为规范。

六、政府主导范围的设定和能力的增强

我国在经济社会转型期的条件下发展旅游业，政府主导下的市场经济体制是产业发展的现实条件与实施赶超发展战略的必然产物。对于旅游业政府主导型发展战略，应该放到政府主导范围与政府主导能力的二维分析框架中来分析。在旅游业发展中，无所不在的政府和虚弱无力的政府都是不对的，政府主导行为必须被限制在必要的范围之内，但是在这个范围内政府必须具有非常强大的创造规则和执行政策的能力。

根据上述分析框架，我们认为，在休假制度设计和出境旅游管理方面，我国政府主导行为的范围适中，行为能力较好;在交通食宿企业管理和入境旅游管理方面，我国政府主导行为的范围过小，行为能力偏低;在景区企业管理和旅游安全管理方面，我国政府主导行为的范围很大，但行为能力极低。

从经济效率的角度出发，我们应该在尽可能缩小政府主导范围的同时增强其行为能力。从总体上说，对那些可监控性高和事务量低的事务，如行业组织设计与管理，休假制度、融资制度和资源保护制度设计，公共性景区门票管理等，应坚持政府主导并强化主导能力建设;对那些必须通过正式监控和非正式监控相结合的混合管理才能做好的事务，如企业准入、企业等级评定、员工劳动保障管理、小费回扣管理等，则应该缩小行动范围，主要建设违规处罚能力;对那些难以进行正式监控的事务，如旅游产品和旅游商品设计、企业内部营运等，则应该取消政府主导，实行等同一般工商企业的管理方法。